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              關于我市養老服務體系建設情況的調研報告

              日期:2021-09-27 11:35:44    來源:?市人大常委會辦公室    瀏覽量:

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              2021830日金華市第七屆人民代表大會

              常務委員會第三十八次會議上)


                  為貫徹落實黨的十九屆五中全會和省委、市委全會關于養老服務重要精神,回應社會關切,督促政府落實積極應對人口老齡化國家戰略,加快建設居家社區機構養老相協調、醫養康養相結合的多層次養老服務體系,不斷完善與經濟社會發展相匹配、與應對人口老齡化相適應的養老服務保障制度,提升共同富裕先行示范成色、彰顯老有頤養幸福圖景,根據年度工作安排,市人大常委會成立了專題調研組,由陳玲玲主任親自擔任組長,董巧娟副主任為副組長,赴部分縣(市、區)實地調研,與重點部門、養老機構、基層社區、康養企業等分層次座談交流12次,委托9個縣(市、區)人大聯動調研,結合省人大有關跟蹤監督工作,同步排摸調查48項養老服務數據,查閱11個部門報送的工作報告,赴紹興、舟山等地學習考察養老服務工作先進經驗,以及通過訪談人大代表和基層養老機構代表、全面了解近三年代表相關建議等形式,深入開展了調查研究,結合歷年養老專項視察調研等成果,現將有關情況報告如下:

                  一、養老服務工作主要成效

                  金華60歲以上老年人口占比約22.37%(以戶籍人口算),其中80周歲以上老人占總人口3.42%、占老年人口15.29%,失能失智失獨老人占老年人口8%。近年來,我市堅決貫徹黨中央、省委決策部署,多層次養老服務體系建設基礎扎實、創新有力、成效明顯。金東模式被國家愛晚工程領導小組辦公室、人民日報社人民論壇雜志社授予中國養老模式創新與老齡產業發展十佳典型;2020年我市在全國居家和社區養老服務改革試點評審獲優秀并得到中央獎勵,相關工作走在全省前列。

                  (一)養老服務制度體系逐步健全。我市養老服務規劃、政策等制度建設不斷推進,科學編制十四五規劃、公共服務體系規劃、人口發展中長期規劃等養老服務目標、內容,出臺推進新時代民政事業高質量發展的實施意見,提出打造幸福頤養樣板市新目標,先后出臺加快發展養老服務業、深化養老服務綜合改革提升養老服務質量等實施意見,對養老服務補貼、護理人員培訓、醫養結合、購買服務、養老機構建設運營管理、新建住宅小區配建居家養老服務用房等方面,加強利好政策供給,出臺各類扶持養老體系發展的財政補助政策?!督鹑A市居家和社區養老服務條例》已納入2022年立法計劃,今年9月將形成草案初稿,我市養老服務法治體系邁出新步伐。

                  (二)養老服務硬件設施有所完善。我市各級財政對養老服務給予大力支持和保障,2019-2021年,全市財政資金投入養老服務體系建設共計9.52億元。居家養老服務設施不斷完善,全市建有鄉鎮(街道)居家養老服務中心125家,村(社區)居家養老服務照料中心(站)3006,均超出十三五規劃目標值。增加養老機構床位3000余張,每千名老年人擁有養老機構床位數57張、護理型床位占比53%,實現十三五目標值略有超出。兜底保障能力增強,享受養老服務補貼對象3.65萬人,占老年人口數的3.3%,略超出十三五規劃目標值,實施敬老院改造三年提升工程和困難老年人家庭適老化改造,努力推進老舊小區加裝電梯40臺。增加老年教育服務供給,全市建成社區老年教育學校895所。

                  (三)養老服務重大改革不斷探索。醫養結合方面,貫徹國務院《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》,有關要求納入《健康金華2030行動綱要》及十四五專項規劃,全市已建醫養結合機構63家,在全省率先出臺醫養結合機構審批登記實施辦法,推進互聯網+護理、家庭醫生簽約工作。義烏、金東醫養結合工作做法被全國推廣,磐安醫共體+醫養模式獲省領導肯定,擬在全市推廣;磐安試點家庭病房融入居養中心,破解醫療和養老政策壁壘取得進展;東陽試行住院費用按床日付費改革,部分解決老年病人住院難、住院貴問題;婺城開通老年人就診綠色通道??叼B結合方面,按五有標準,試點建設康養聯合體21家,蘭溪醫養康護一體化百城模式得到中央領導批示肯定。20189月起義烏試點長期護理保險制度,目前已形成覆蓋全民、待遇均等、服務便捷的基本政策體系和經辦服務機制,累計待遇享受6236人,基金支出1.31億元,一人失能、一家失衡狀況得到有效緩解。養老服務數字化改革方面,各地著力推進浙里養平臺場景應用建設,義烏在全省率先推廣使用一人一床一碼機制,打造怡養義烏智慧平臺,金東區智慧養老平臺7月份上線試點,實現了養老服務在線點單、配送智慧監管、居家安全守護等服務,永康試點家庭養老照護床位智慧監管,大大提升服務和監管效能。

                  (四)養老產業發展向好前景可期。生物醫藥產業作為我市傳統產業和積極培育的五大千億產業,2020年規上產值170.3億元,增幅居全省前四,對全市工業經濟發展貢獻較大。中醫養生藥物及保健品業重點分布在蘭溪、武義、磐安、義烏等地,全行業產值31.71億元。時尚健身用品業分布在武義、永康、金東等地,已經培育出一批骨干企業,發展后勁十足。我市20個健康養老服務項目列入2021年省級生命健康工程項目,義烏森山健康產業園、金東積道山康養小鎮、磐安環白云山康養旅居綜合體等養老第三產業正在逐步培育,頤養金華前景可期。

                  (五)養老服務力量建設日趨壯大。鼓勵社會組織(企業)參與養老服務事業,全面落實養老機構備案制,鄉鎮居養中心全部實現公建民營,引進綠城、綠康、百城等養老服務品牌企業,培育眾邦、普濟等本土品牌,激發養老服務市場活力,積極培育助老類社會組織發展,武義民生大篷車等社會組織志愿服務形成品牌聲勢。提高護理員待遇,實施養老服務專業人才補貼、職業技術等級補貼、緊缺工種政府津貼等政策;搭建成長平臺,鼓勵金職院等職業院校培育護理后備人才,多部門聯合開展護理員職業技能培訓、競賽,提升養老服務隊伍能力水平。

                  二、存在的主要問題和困難

                  十四五期間,我市老齡化程度將加深,到十四五末將達25%以上,高齡人群、失能失智老人、空巢老人占比將越來越大,養老形勢愈發嚴峻。同時,隨著人民群眾對美好生活訴求增多,養老服務專業化、多樣化要求提高,失能失智照護剛性需求突出,養老服務消費爆發增長,給養老服務工作帶來更高更多的要求。在資源、財力有限的基礎上,我市要實現“2022年人人享有基本養老服務,“2025年打造養老服務供給創新區等目標,有效滿足老年人多樣化、多層次養老服務需求,我市養老服務工作還面臨更多挑戰和困難。

                  (一)統籌協同格局有待健全。全社會對老齡化社會的重視程度、統籌應對理念還不強不充分,政府、社會、社區、社會組織、家庭和個人在養老服務體系中定位不夠明確,財政資金、社會資本投入都還不足,老年友好型社會氛圍不夠濃厚,各方參與的積極性還沒有完全調動起來。機構改革后,老齡委職責劃轉至衛健委,老齡委發揮統籌協調作用、推動各相關部門間工作協同有待深化。養老服務體系初步建立了評估、保障和供給等制度設計,但總體上養老服務體制機制還不夠完善,政策體系沒有系統形成,牽頭部門統籌協調作用沒有很好發揮,部門條塊分割現象突出,基層滿足于完成上級硬性指標的多,統籌思考、協同配合、有效運轉的機制尚有待進一步完善。政府對養老事業和產業協同發展理念還不強,統籌布局養老產業思路不寬、規劃欠缺,對發展銀發經濟重視性、投入力度還不夠大。

                  (二)兜底要素保障有待加強。村社照料中心建設地區間、城鄉間發展還不平衡,部分因資金不足、居住分散、管理不力等原因或開開停停、或挪作他用,難以維繼,甚至有 “造盆景”應付檢查現象。部分鄉鎮及城區示范型居家養老服務中心因土地指標、用房困難等原因,存在規模小、選址不佳、作用發揮受限等問題,運營壓力大、難持續發展。新建住宅小區養老服務設施四同步要求同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付未完全有效落實到位,部分城市社區雖配建有居家養老服務用房,但因產權不清晰、建筑面積小、場地位置差、設施不齊全等原因,建而未用、建而不能用等現象不同程度存在。老舊小區加裝電梯推進緩慢。生活困難老人適老化改造工作深度不夠、質量不高,無法滿足老年人多層次改造需求。

                  (三)養老服務質量有待提高。我市養老機構基本以福利性、非營利性為主,服務內容同質化,預防保健、特殊護理、康復保健、休閑養生等中高端優質養老服務缺乏,高齡、失能老人長期照護服務體系還不健全,不能很好地滿足老年人多元化、個性化的養老需求。部分居養(照料)中心服務內容單一,只能提供就餐、配送餐、簡單娛樂等基本服務,康復護理、臨時托養、家庭支持、心理疏導、康復輔具租賃等開展較少。社區養老服務機構以及專業社會組織參與居家養老服務還不充分,多數居家老年人享受不到專業養老服務機構的上門養老服務。滿足老年人精神生活需求類公共服務供給短缺,老年大學一座難求現象然存在。

                  (四)智慧養老尚在起步階段。從總體看,政府通過信息化、智能化手段為居家老年人提供獨居關懷、家政預約、健康保障等服務較為缺乏。省統一開發的浙里養智慧養老服務系統應用場景偏少,很多還在各地試點階段,集成度不高、存在碎片化,供需對接智能程度和群眾知曉率不高,可操作性有待提高。智慧養老產品市場尚未成熟,部分社會養老機構正在探索智慧養老產品和服務上門,但設備便利度不夠、推廣效果不佳,大多數居家老年人對于花錢買養老服務還存在觀念不接受、經濟不允許等困境。

                  (五)醫康養結合瓶頸有待破解。醫養康養結合的體制機制瓶頸依然存在。醫康養結合機構總數不多,每千名老人擁有老年康復床位僅5.7張。衛健、民政、醫保工作存在三張皮,對醫療護理、康復護理、生活護理尚未作明確界定,如何使用養老服務補助資金、醫?;?、醫療衛生資金還存在分歧,政策對接、資源共享不夠,不利于醫養結合機構建設。現有醫保政策還不完善,一些康復項目沒有列入醫保報銷范疇,康復護理、安寧療護按床日醫保支付標準低、周期過短,病人被出院現象成頑疾;家庭病床費用報銷額度過低,不能滿足有需求的長期臥床的腫瘤、偏癱患者;長期護理險僅義烏有試點、未能全面推開。老年醫療資源緊缺,家庭簽約醫生上門隨診頻次不高、服務效果不大,康復、老年病等重點??平ㄔO滯后,醫養結合沒有專項資金補助,醫院轉型醫養結合工作積極性不高。衛健部門開展社區老年醫療服務較少發揮居養照料中心功能,支持醫務人員到醫養結合機構執業的配套政策暫缺。

                  (六)護理力量短缺依然嚴峻。無論是居家養老服務還是機構養老服務,護理隊伍以40-60歲為主,都存在數量緊缺、年齡偏大、專業能力不強問題,已成為養老服務工作健康持續發展的重要制約因素。目前,我市每萬名老人擁有養老護理員15,距離2025年達到高質量發展共同富裕示范區建設要求的25人指標較遠。開設老年護理相關專業大中專院校較少、招生較難,就業前景狹窄,養老護理員職業認同感差、待遇低,人員招不進、留不住現象明顯。

                  三、對策和建議

                  加強養老服務體系建設,事關民生福祉、社會安穩。要堅持以人民為中心,立足新時代新形勢新起點,圍繞落實“十四五”時期養老服務體系建設系列目標任務,進一步強化舉措、創新探索,積極推動養老服務體系建設工作高質量、高水平發展,不斷提升老年人生活和生命質量,真正讓老年人老有所養、老有所醫、老有所學、老有所樂,努力形成“浙里健康”“浙里長壽”的“金”字招牌、打造共同富裕先行示范的幸福頤養重要窗口。

                  (一)緊扣頂層設計,著力完善養老服務體系規劃。認真貫徹落實習近平總書記關于養老服務事業發展重要論述精神和十九屆五中全會精神,緊抓十四五時期作為應對人口老齡化重要窗口期挑戰和機遇,落實國務院《關于推進養老服務發展的意見》,進一步重視養老服務體系工作的統籌完善,樹立系統觀念,科學謀劃好養老事業發展思路,進一步發揮老齡委統籌協調作用和部門協同作用,高水平謀劃十四五養老服務體系規劃,科學編制新一輪養老設施布局專項規劃,將社會養老服務設施建設用地納入國土空間規劃和年度用地計劃,使養老、醫療、教育、文化、體育等專項規劃資源共享、有機銜接、統籌謀劃,系統性提升養老服務水平。積極探索養老服務領域數字化改革思路,在理念、機制、手段、方法等方面精準對標,加快建成居家社區機構相協調、醫養康養相結合,兜底保障充分、中端供給優質、高端發展領先的一體化、多層次養老服務體系。

                  ()緊系改革發力,著力健全養老服務政策體系。積極落實中央和省、市等關于養老服務綜合改革要求,加強老齡化應對政策系統性研究,厘清政府與市場關系,推進社會力量辦養老政策供給,拓寬養老服務投融資渠道,落實各項稅費減免扶持政策。加快推進醫保體制機制改革等養老服務供給側結構性改革,以改革創新、攻堅破難的精神,逐個破解養老服務中規劃、土地、金融、稅費、補貼、人才等方面政策難點、痛點、堵點問題。聚焦當前群眾反映強烈的醫保、養老、長期護理等有關政策打通問題,總結推廣磐安醫共體+醫養結合模式、金東和義烏醫養結合模式經驗,爭取長期護理險試點覆蓋全市,改革推進養老機構內設醫療機構、基層醫療機構轉型老年康復醫院、設置家庭病房、長期住院按床日付費、改進養老服務補貼制度、試點社區護理站等舉措,進一步加大財政、公益福彩金用于養老服務力度,激發社會資本參與發展養老事業活力。充分發揮好養老服務體系建設領導小組的統籌協調作用,促進民政、發改、財政、規劃、建設、社保、衛健等部門協同配合,健全完善養老服務綜合監管制度,嚴格執行老年人權益保障法律法規,加強法律政策執行檢查,保障相關規定落地落實。加快養老服務地方立法進程,提供富有“金”味、走在前列的法治保障。

                  ()緊貼民生需求,著力優化養老服務設施建設。建立由供求關系為主要依據的養老床位建設引導機制,合理布局康養聯合體、公民辦養老機構、鄉鎮示范型居家養老服務中心、照料中心等機構點位,推進各層次、各類別養老服務機構錯位有序發展。加強老舊小區養老服務設施供給,嚴格落實新建住宅四同步配建居家養老服務設施要求,繼續推行好統分結合”“多村合建、中心配送”“鄉鎮(街道)中心老年食堂+集中配送嵌入式居家養老模式。著力擴大各類養老機構康復、護理床位供給,健全老年人就醫、應急“綠色通道”,滿足日益增長的康養需求。要完善各類養老服務機構的等級評定和養老服務標準設定,推進城鄉敬老院、居養(照料)中心提檔升級,積極拓展生活服務、康復護理、日托全托、家庭支持、社會工作和康復輔助器具租賃等多項服務功能。全面適老化環境改造,進一步推動老舊小區加裝電梯工作,兜底性適老化改造要實現能改盡改、愿改盡改,擴大適老化健身場所供給,擴大老年大學覆蓋范圍,增加基層教育點。持續推進浙里養平臺場景應用,建立“養老云”數據庫,同步推進市、縣、鄉、村四級智慧養老服務應用平臺建設,推進養老服務信息與戶籍、醫療、社會保險、社會救助等數據對接共享,為各級各類用戶提供便捷的養老政務服務、公共服務、公益服務和鏈接市場服務,加強對各類養老機構智慧監管。將智慧養老設施建設納入新基建,拓展人工智能、物聯網、大數據技術和智慧產品設備在養老領域應用,提升養老服務精人性化。

                  ()緊抓醫康養結合,著力推動養老事業產業協同發展。落實五中全會發展銀發經濟要求和省委省政府關于加快康養體系建設推進養老服務發展的意見,進一步挖掘自身優勢和潛力,不斷提升養老服務事業和產業協同發展水平。擴大醫養融合型、康養護養型養老機構、養老產業供給,支持醫院加強老年病科學科建設,支持醫療機構提供“移動式”康復、護理、藥事等居家康養服務,打造上下聯通、轉接有序的多層次康養聯合體,健全老年人能力評估、健康評估制度,完善康復護理服務標準體系,促進醫療衛生、康復護理與養老服務在服務、資源、政策上深度融合,更好滿足多層次專業化養老服務需求。利用金華生態宜居環境優勢、中醫藥大健康產業優勢,著力招引、培育和發展康養旅居養老產業,建設康養小鎮、頤養社區等,吸引長三角地區養老人群來金養老。著力建立健全養老產業鏈,加快康養項目落地建設運營,大力培育發展老年療養、老年用品、老年服務、養老地產、老年文化產業、老年護理業、智慧養老等養老系列產業,注重發展老年出行、老年餐飲等多方位養老新消費產業。

                  ()緊盯素質提升,著力強化養老服務力量建設。對標2025年實現萬名老年人口擁有持證養老護理員數量25人這一高質量發展建設共同富裕示范區重要指標,把加強養老服務力量建設擺上更重要位置。建立以職業技能培訓為核心、中職教育為主體、高職以上教育為補充、學歷提升為輔助的人才隊伍培養體系,做到儲備一批、培養一批、提升一批。健全并落實入職獎補、特殊崗位津貼制度,建立以品德、能力和業績為導向的職稱評價和技能等級評價制度,列入新時代“浙江工匠”遴選,不斷增強養老服務從業人員的崗位匹配度、職業吸引力、事業榮譽感。加強城鄉社區養老專員配備,逐步完善落實退休人員社會化管理、獨居老人巡回走訪等制度。大力弘揚孝親敬老傳統孝文化,做實家庭醫生簽約服務,規范護工市場,鞏固家庭養老功能。進一步加大政府向社會采購買服務力度,推動成立養老服務業協會,促進行業自律治理,重視發揮社會組織作用,鼓勵專業化社會組織、物業服務企業等參與社會養老服務,支持開展黨員微心愿”“時間銀行志愿互助等活動,不斷形成全社會敬老孝老養老助老的濃厚氛圍。

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