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              關于我市農村集體資產管理情況的調研報告

              日期:2020-11-02 10:39:24    來源:?市人大辦    瀏覽量:

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               為切實加強農村集體資產管理,探索農村集體經濟有效實現形式,維護農村集體經濟組織及其成員的合法權益,為鄉村振興戰略實施夯實基礎,市人大常委會專題調研組在張榮貴副主任的帶領下,于今年8月底開始組織開展了我市農村集體資產管理情況專題調研。調研中,我們認真調閱近年來市政府及有關部門制定出臺的有關政策制度文件以及市農業農村局的農經年度報表等材料;到9個縣(市、區)進行了實地調查,了解各地實際情況,聽取基層干部群眾、市縣人大代表的意見建議?,F將有關情況報告如下:

              一、我市農村集體資產管理工作的主要成效

              近年來,全市各級政府和有關部門高度重視農村集體資產管理工作,將其作為提升鄉村治理能力的有力抓手,作為推進清廉村居建設的重要內容,逐步建立起比較系統完善、規范有效的管理制度和管理工作體系,有效加強了基層民主政治建設、促進了農村基層社會和諧穩定。

              1.加強制度建設,管理體系不斷健全。堅持把建立健全制度作為規范“三資”管理的基礎,出臺了《關于加強農村集體“三資”管理服務體系建設的意見》、《關于深化農村“三資”管理,推進“清廉金農”建設的意見》、《關于強化清廉村居建設,推動基層治理專項工作的實施意見》等一系列文件,從財務公開、民主管理、會計委托管理、農村審計監督、村級債務管理等各個方面規范農村集體資產管理工作。各縣(市、區)積極探索符合自身實際的管理制度,去年以來,東陽市、磐安縣等地比較系統地實施農村集體資產管理改革,進一步創新完善了管理制度;堅持村財鄉管,永康、東陽、磐安、婺城等地通過政府購買服務的方式,與各地農商銀行合作,加強鄉鎮“三資”代理中心建設,提高了鄉鎮代理中心服務監管水平;推動農村“三資”數字監督管理綜合平臺建設,智慧監管逐步推進,永康市、蘭溪市被列為全省首批5個新省版“三資”系統試點縣市。目前,全市農村集體資產管理基本上形成了用制度管人、管權、管事的體系,促進了有章理事、按章辦事的落實。

              2.創造“后陳經驗”,民主監督不斷強化。武義縣建立村民財務監督小組、村務監督委員會的“后陳經驗”在全國推廣后,成為了農村的一項基本制度,全市各地都認真踐行,促進了農村集體資產的民主管理、民主監督。村務公開全面推行,有的縣市還積極探索數字化公開形式,通過數字電視、手機終端等形式,豐富完善了農村集體資產管理公開的方式和內容。各級紀檢監察機關積極部署開展清廉村居建設,強化村級“微權力”監督,加強對村務監督委員會工作的指導,促進了農村集體資產民主管理、民主監督的落實。

              3.推進集體產權制度改革,發展活力不斷增強。積極推進村經濟合作社股份制改革,全面開展集體資產清產核資,摸清了集體資產的家底和權屬關系,截止去年底全市完成產權制度改革的村社3409個,改革量化資產總額171.74億元,2019年實現股金分紅總額2.92億元,完成股份制改革村社比例達到97.6%。全面實施農村承包經營土地“三權分置”改革,確權登記頒證基本完成。義烏市、浦江縣獲批全國農村集體產權制度改革試點單位,積極探索開展股權流轉和抵押貸款等,完善了農村資產各項權能,激活了農村生產要素潛能。

              4.發展壯大集體經濟,“消薄”工作成效顯著。積極創新集體經濟發展載體,先后開展“富村五年計劃”、“新一輪發展集體經濟三年行動”等活動,農村集體經濟收入總量、經營性收入、高收入村占比等得到不斷提升。2019年,全市村級集體經濟總收入達到65.27億元,“十三五”末的2015年38.39億元增長了70.02%,年均增長達到了14.3%。認真實施“全面消除集體經濟薄弱村三年行動計劃”,完善“消薄”工作農村發展用地、財政資金、金融信貸、稅費優惠等政策措施,全省率先建立“2+1”結對幫扶機制,加快實施飛地抱團、異地物業等消薄項目建設,總結推廣“消薄”經驗,努力促進持續增收,全面完成了第一階段省定“消薄”任務。同時,各地高度重視村級債務管控和化解工作,認真開展村級債務的調查清理,嚴格控制新增債務,對負債嚴重、化解有困難的村,落實“一村一策”幫扶化解舉措。

              二、我市農村集體資產管理存在的主要問題

              對標鄉村治理方式、治理能力現代化的目標和“重要窗口”建設的定位,我市農村集體資產管理工作依然存在不少矛盾問題和短板,必須引起各級政府高度重視。

              1.鄉鎮代理中心運行機制需要不斷完善。村財鄉管是加強農村集體資產管理一項有效的手段,2003年實施以來已經運行近二十年,有的方面已經不適應發展要求。一是代理中心監管力量薄弱。目前仍有不少縣(市、區)的代理中心會計由于工資待遇偏低,人員流動頻繁,年輕骨干留不住,不穩定、不專業的問題較為突出,直接影響到代理服務和監管能力。二是代理中心監管委托代理沒有實現全覆蓋。還有一些地方行政村下屬的自然村、隊(組),村老年協會、居家養老中心、村辦企業等村內其他組織掌握的部分集體資產,沒有全部納入代理中心的監管范圍。村屬企業集體資產監管還未破題,監督方式、監督職責不明確,存在有的村社為規避“三資”管理的約束,專門注冊村屬企業,處理違規開支。三是代理中心制度執行還不嚴格。有的鄉鎮代理中心憑證審核把關不嚴,對不規范、無效支出票據予以入賬;有的代理中心未嚴格執行限額審批制度。四是村級報賬員隊伍不適應發展要求。村級報賬員普遍存在年齡老化、文化素質偏低等情況,有的地方還有80多歲的報帳員在崗,難以適應行政村擴大、業務增多、推行智慧管理等需要。許多報賬員對票據審核把關不嚴,對發現的問題不敢監督或者放棄監督。

              2.村級建設項目管理還有待進一步規范。一是村莊建設項目統籌規劃不夠。村級項目建設普遍缺少統籌規劃,預決算不嚴格,決策不規范,隨意上建設項目,隨意擴大建設項目;部分鄉鎮或者主管部門,對村級項目申報缺乏引導和監管,把關不夠嚴,造成績效較差、資源浪費或者村級過度負債。二是村項目建設監管不到位。有的未通過招投標,或者化整為零規避招投標;有的無公司法人資質的社會個人違規承建;有的項目承包合同簽訂不規范;有的項目建設違規轉包分包;有的項目監理人員素質不高導致工程質量較差等。

              3.民主管理民主監督需要不斷深化和創新。一是村級民主決策制度執行不到位。各地村集體資產管理重大事項、重大項目建設民主決策、民主管理制度執行不夠剛性,一些村未按規定報經村民代表會議討論通過,或者存在事后補村民代表會議記錄的現象;二是民主監督制度落實不到位。不少地方的村務監督委員會實際職能作用發揮不夠,參與村務決策、村級集體資產管理不深,存在監督不了或者不敢監督、不想監督等情況。三是集體資產管理信息公開不夠到位。許多地方的公開形式還比較單一,主要以村務公開欄定期紙質公開為主,利用現代信息技術手段公開的還不多;有的公開內容籠統,只有總開支,沒有明細;有的重大支出項目公開不及時,甚至不公開。

              4.上級監督還需要進一步加強。一是鄉鎮農經監管力量薄弱。鄉鎮農經隊伍是農村集體資產的主要監管力量,但各縣(市、區)鄉鎮農經員普遍缺乏,且兼職較多,精力難以集中,有的縣(市)的有些鄉鎮甚至沒有在編人員,與省里要求的“1-3萬人配備2名,3萬人以上配備不少于3名”的要求差距很大。隨著鄉鎮農經工作內容不斷增多,包括農村集體資產管理、財務管理、農村合作經濟組織管理、“消薄”、土地流轉服務、農村經濟統計等等,鄉鎮農經員隊伍建設問題將日益凸顯。二是清帳理財、審計不夠到位,效果不明顯。目前的村級清帳理財、審計僅限于村級財務收支流水,未延伸至村級資產、資源以及決策和績效等,存在清帳理財(審計)不到位、結果運用不到位現象。

              5.村級集體經濟發展的任務依然艱巨。一是集體經濟整體發展水平不高。村級集體經濟不平衡現象突出,不少縣(市、區)往往10%的村占70%的收入。全市有近40%的村集體經濟經營性收入在10萬元以下,對照新一輪集體經濟鞏固提升攻堅三年行動要求,我市有近一半的村將是省定相對薄弱村,數量全省第一。當前村級集體剛性支出日益增多,較大比例的村集體收入難以支撐開支需要。二是“消薄”成果鞏固、持續提升難度大。發展集體經濟路徑不多,有許多村的經營性收入大部分來源于縣、鄉統籌的物業項目,本村無持續可增收的項目,雖然實現了前一個三年“消薄”計劃,但要實現倍增的目標則比較困難。三是部分村集體資產保值增值矛盾突出。各縣(市、區)都有一些富裕村,現金資產較大。因投資理財人才少、能力弱、渠道狹窄,同時上級部門管理較死等多種原因,村集體資產保值增值路子少、壓力大,矛盾突出。

              6.依法管理觀念還亟需進一步增強。一些政府部門和村干部還沒有養成依靠法律、法規來規范管理農村集體資產的自覺。從《浙江省農村集體資產管理條例》這部地方性法規的施行情況看,有許多明確規定未執行到位,如有的地方還未建立農村產權交易市場,有的地方還未將鄉鎮會計代理機構的辦公條件和人員工資等所需經費列入縣級財政預算,有的地方未及時兌現農村集體土地征收政策,等等。同時,執法還不到位,自2016年5月1日以來,各縣(市、區)未依照《條例》的相關規定實施過相應的行政處罰,沒有發揮《條例》應有的規范、震懾作用。

              三、對進一步加強我市農村集體資產管理的意見建議

              農村集體資產管理是我市努力為建設“重要窗口”交出高分答卷、打造更多“金”字招牌的重要著力點,要堅持以深入貫徹實施《條例》為基礎,通過深化改革創新、智慧技術運用,進一步規范農村集體資產管理,不斷夯實農村基層組織經濟基礎,促進我市農業農村經濟和農村社會高質量發展。

              1.認真貫徹實施《條例》,提高依法管理水平。一是加大《條例》宣傳教育力度,努力提升依法管理農村集體資產的意識。二是加大《條例》貫徹實施情況自查自糾力度,全面對標《條例》規定要求,建立問題、整改、責任三個“清單”。各級政府部門要發揮好帶頭示范作用,加大投入、搭建平臺、配套制度、兌現政策等,加快補齊農村集體資產管理的短板,為推進法治化管理夯實基礎。三是加大對違反《條例》行為的執法力度,及時嚴格處理違法人員,真正起到查處一起、警示一批、教育一片的目的。

              2.深化拓展“后陳經驗”,強化民主管理、民主監督。一是規范民主決策、完善民主管理。要加強對《省農村集體資產管理條例》第十五條落實情況的督查,促進“村集體經濟組織應當每年召開組織成員大會或者成員代表大會,聽取、審查集體經濟組織執行機構關于集體資產經營管理的工作報告和集體經濟組織監督機構關于集體資產經營管理的監督工作報告,討論決定農村集體資產年度經營管理和制度建設重大事項”等規定的執行,并要將農村集體資產管理工作列為對鄉、村主職干部年度考核的重要內容。二是強化村務監督委員會民主監督。要加強對村監委工作的指導,推動村監委對村內重要事務事前、事中、事后全過程監督;要前置村監委對報銷發票的簽字監督,讓村監委主任切實負起責任。三是提高村集體資產管理公開的質量。繼續完善公開的內容和方式,推行“點題公開”、“質詢公開”等方式,面對面接受群眾質疑;積極推廣數字化公開,如手機APP、電視互動平臺等公開方式,讓群眾查閱、監督更方便、更充分。

              3.加強鄉鎮代理中心建設,完善代理服務機制。要在堅持村財鄉管的基礎上,加強鄉鎮代理中心建設,提高代理服務和監管水平。一是提高代理中心會計服務能力。導入競爭機制,全面推廣與銀行等第三方專業機構合作的方法,共建鄉鎮“三資”代理中心,不斷提高代理中心會計隊伍的專業性、穩定性。同時,要加強對“三資”代理中心業務的考核,以此作為兌現政府購買服務政策的依據。二是繼續推進代理服務全覆蓋。要加強督查,認真落實“將行政村級以下集體組織的‘三資’管理統一納入農村集體‘三資’管理體系”的要求,行政村下屬的自然村、隊(組),村老年協會、居家養老中心、村辦企業等村內其他組織掌握的集體資產,全部納入鄉鎮代理中心的監管。要研究落實村屬企業集體資產監管、實現保值增值的政策措施,保障村集體產業健康發展。三是完善代理服務運行機制。建立健全票據審核機制,推廣村務監督委員會、代理會計、農經員分工協作的“三審核”機制,并要建立鎮、村對爭議支出的及時協調解決機制。四是提高村報賬員隊伍水平。村報帳員是代理服務的基礎環節,要探索創新村級報賬員選用機制,有條件的地方可以面向社會由鄉鎮統一招聘,提高報賬員隊伍的整體素質。

              4.規范村級項目建設管理,提高集體資產運營績效。一是強化村級項目建設的預決算約束。增強村級財務收支的計劃性,嚴控不合理支出,實現增收節支。要加強對村建設項目民主決策制度落實的檢查,克服隨意上項目;要加強村建設項目的預決算約束,克服隨意擴大項目;要建立村級建設項目庫,完善鄉鎮對村級建設項目申報立項的審查把關制度,確保因地制宜、量力而行。二是健全完善工程發包管理制度。既要防止村級建設工程拆分、肢解,化整為零或以其他方式規避招投標,又要降低村集體的負擔。如對村級同類建設項目,可以打包由鄉鎮統一招投標。三是建立健全村級資產運營制度。切實加強對外投資項目的經營管理和監督,規范集體產權交易,既要確保集體資金安全,又能實現村集體資產的保值增值。

              5.健全上級監督機制,提高管控糾錯能力和水平。一是強化鄉鎮農經隊伍建設。要按照中央農辦、農業農村部加強基層農村經營管理體系建設和《省農村集體資產管理條例》的要求,加強鄉鎮農經員隊伍配備,確保每個鄉鎮至少有一名專職農經干部;要定期對鄉鎮、村集體資產管理人員、財務人員進行業務培訓,提高業務能力。二是推行審計標準化,提高審計監督質量。積極構建村級清帳理財、鄉鎮(街道)組織清賬審計、委托中介機構審計、縣級重點清賬審計相結合的監督體系,完善村集體資產分級審計的監督制度,并要細化審計機構選擇、審計人員組成、審計工作標準等制度。注重審計(清帳)結果運用,督促做好問題整改。三是發展數字農經,落實智慧監管。全面推廣新省版“三資”系統,加快推進農村集體“三資”監督綜合管理平臺建設,積極推行村務卡等去現金化改革舉措,形成收支非現金結算的閉環管理。要按照監察全覆蓋的要求繼續加強對村級組織巡察監察,對反映集中事項要開展專項檢查。

              6.深化改革激發活力,發展壯大村級集體經濟。一是激發村集體經濟發展活力。要著力提高村集體經營能力,提高村級組織“造血”能力;要引導圍繞自身資源、自身優勢,積極探索美麗經濟、電商經濟等集體經濟發展的有效途經。二是鞏固提升“消薄”成果。進一步落實省里新一輪加強村集體經濟發展政策,確保在責任落實、項目發展、資產盤活、結對幫扶、財政支持等方面有新的加強,不斷提高村集體經營性收入。同時,要繼續加大財政資金統籌保障力度,確保經濟薄弱村收入底線。三是繼續做好村級債務管控化解工作。各級政府要及時兌現獎勵扶持政策,并要建立村干部報酬與村集體經濟發展、村債務化解相掛鉤的考核激勵機制。要將應收賬款、應付賬款(債務)等情況全部納入“三資”管理范圍,實現源頭監管,并制定科學的債務化解計劃。四是深化產權制度改革激活潛力。加快各縣(市、區)的農村產權交易中心建設,構建農村綜合性產權流轉交易體系,推進農村集體“三資”要素自由流動、平等交換。要總結推廣義烏市、浦江縣全國農村集體產權制度改革試點成功經驗,著力在農村集體產權賦權活權上有新的突破,激活農村集體經濟發展潛力。

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